“鱼”与“熊掌”兼得

——浅谈教育法规的并行

龚光辉

【内容摘要】教育部部委颁发的《学生伤害事故处理办法》（简称《办法》）自2002年9月1日起在全国范围实施后，由于现在学生多为独生子女，加上部分媒体的刻意炒作等客观原因，致使学生伤害事故及其所引发的学校法律纠纷仍呈上升趋势，严重地困扰了学校工作和阻碍了学校发展。为此，地方教育部门纷纷“五令三申”安全至上，甚至牵涉到“帽子工程”，采用“一票否决”制，明令禁止学校开展各项有一定危险的户外活动；连有关教育法规规定要开展的有益于锻炼、培养学生身心的但具有一定危险的活动（如配合教育教学需要，组织学生到校外参加各种实习、实践，教育学生热爱大自然，陶冶学生高尚情操的踏青秋游等活动）均一并取消，以此祈求“平安”！大有“因噎废食”之势！此举严重地违反了《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》（简称《意见》），将对学生的“显性”伤害转为“隐性”伤害，剥夺了所有学生成长过程中应接受的必不可少的有益的教育的权利。

笔者以为，兼得“鱼”与“熊掌”，“以人为本、以德治校、依法治教”方为上策！一方面采取措施最大限度地减少和避免学生伤害事故的发生，另一方面依照《意见》积极推进素质教育，多种教育法规并行，防止对中小学学生的“显性”伤害转为“隐性”伤害，避免出现 “驼子进棺材——这头压下去，那头翘起来”的尴尬局面，二者决不偏废！使教育的效益最大化，使学生、学校、家庭、社会获得最大利益。

【关键词】   学生伤害   素质教育    法规并行

随着我国法制建设的不断健全完善，教育法规也陆续颁布实施，在相当程度上保证了教育工作的有章可循、有法可依。尤其是教育部部委颁发的《学生伤害事故处理办法》（简称《办法》）2002年9月1日起在全国范围实施。一些省自治区、直辖市相继制定了校园伤害事故处理的条例或实施细则，或正在调研起草相关法规。这些立法基本上改变了我国校园伤害事故处理无法可依的被动局面。通过立法，明确了学校对学生承担的责任性质，确立了学校承担责任的归责原则，细化了学校管理责任的范围，规定了处理校园伤害事故纠纷的途径，界定了学生伤害事故损害赔偿的项目和标准，提出了解决校园伤害事故损害赔偿的资金来源的渠道。实践表明，制定校园伤害事故的专项法规，依法处理校园伤害事故，不仅是必要的，而且是可行的，这一观点已经得到学校、家长以及司法界的认可。 

但是，近年来学生伤害事故及其所引发的学校法律纠纷越来越多：有的是学校疏于管理、工作失职，导致发生学生伤害事故，但学校推脱责任，使学生的合法权益得不到保护；而有的则是家长认定孩子只要离开家到了学校，就要求学校对学生承担全天候的照顾责任，出了事就应由学校负全部责任。上级教育主管部门也五令三申“安全第一”，实行校园安全“一票否决”制，并牵涉到“帽子工程”。由于现在的学生多为独生子女，加上部分媒体的刻意炒作等，许多学校在出现了学生伤害事故后常常表现为不知所措，有的为了息事宁人而以牺牲学校或教师合法权益为代价，有的不恰当地维护学校或教师权益而推卸责任，进而导致事态难以收拾，使学生伤害事故成为困扰学校工作和阻碍学校发展的严重问题。

对此，许多地方教育部门“吃一塹，长一智”，纷纷明令禁止学校开展各项有一定危险的户外活动也就不足为怪了。更有甚者，连有关教育法规规定要开展的有益于锻炼培养学生身心的但具有一定危险的活动（如配合教育教学需要，组织学生到校外参加各种实习、实践，教育学生热爱大自然，陶冶学生性情的踏青等活动）均一并取消，以此法祈求“平安”！（其实只要组织得当，防范慎密，并没有想象中的那么恐怖！）。有的“聪明”的学校甚至将本该由学校组织实施的社区调查实践活动都推给学生家长来完成，家长对此颇有微词却又无奈。类似的例子还有不少，看来绝非“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的惊吓偶为，而大有“因噎废食”之势！何况此举严重地违反了《中国教育改革和发展纲要》与《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，已将对学生的“显性”伤害转为“隐性”伤害，剥夺了学生成长过程中应接受的必不可少的有益的教育的权利，（“显性”伤害指看得见的身体伤害；“隐性”伤害指看不见的身心伤害）。长此以往，学生在家是皇帝，在校是上帝，受宠百倍，娇贵无比，与“笼中的金丝鸟”无异。此举既有悖我国教育方针的贯彻实施精神，又十分不利于学生的全面发展。

因此，寻找一个平衡点：怎样既有利于学生的全方面发展，又有效地预防控制学生伤害事故的发生，避免出现“驼子进棺材——这头压下去，那头翘起来”的尴尬局面，具有特别重要的现实意义！

笔者以为，“以人为本、以德治校、依法治教”，兼得“熊掌”与“鱼”方为上策！一方面最大限度地防止学生伤害事故的发生，另一方面积极推进素质教育，多种教育法规并行，使教育的效益最大化，使学生、学校、家庭、社会获得最大利益。二者不可偏废！

一、正确认识对待学生伤害事故

学生伤害事故又称学校事故，它是指在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故。学生伤害事故可能发生在校园内，也可能发生在校园外；可能发生在教学上课期间，也可能发生在放学及下课期间；还可能发生在寒假、暑假期间，关键要看是不是学校组织的教育教学活动或者学校负有管理责任的范围之内。对学生伤害事故在认识上产生错误和混乱，必然不利于确定当事各方在学生伤害事故中的责任，以及责任认定后赔偿原则的适用，不利于学生伤害事故的科学合理解决。

学校作为教育机构，担负着培养教育全体学生的职责，关系着全体学生的利益。学校除了应充分尽到保护、关照学生的人身安全外，还应尽最大努力培养学生的世界观、人生观、价值观。鉴于学校学生集中、教育内容丰富、活动范围广，出现学生伤害事故在所难免，关键是如何积极应对，寻求出路。封杀逃避是消极错误的，只有多思考多付出，直面学生伤害事故，不畏不惧，依法从容行事，力求方内求圆。

1、  强化安全意识，坚持预防为主。

凭借《办法》这柄宝剑的威力，提高教育工作者与学生的安全法律意识，坚持以预防为主的处理方针，切实消除学生伤害事故隐患，减少或避免学生伤害事故的发生是十分必要的。

鉴于学生伤害事故发生后对学生本人及学生家庭所带来的巨大不幸和对学校、对社会带来的不良影响，所以一定要把立足点放在事故的防范上，尽可能地减少和避免事故的发生。

具体对策包括：1.在学校、教师、家长中大力强化事故防范意识，切实落实各项安全保护措施；2.增加教育投入，改善学校设备。很多事故的发生，都与学校的设备陈旧有关。解决这一问题，只有通过增加教育投入的方式才能解决。3.加强教师工作责任心，端正教育思想，增强教师及其他工作人员的法律意识，选择正确的教育方法，以“关心、悉心、爱心”教育学生，严禁体罚和变相体罚，防止因体罚或变相体罚造成对学生的身体伤害和身心伤害。

2、明确责任义务，切实消除隐患。

《办法》规定学生伤害事故可以从不同角度进行不同分类。从责任主体角度可以将学生伤害事故分为：（1）学校责任事故。它是学校由于过失，未尽到相应的教育管理职责而造成学生的伤害事故。包括学校提供的教育教学设施、设备不符合国家安全标准或有明显的不安全因素；学校的管理制度存在明显疏漏或者管理混乱，存在重大安全隐患；学校教职工在履行教育教学职责中违反有关要求及操作规程；学校组织课外活动时未进行安全教育或未采取必要的防范措施；学校统一提供的食品、饮用水不符合安全及卫生标准等等。（2）学校意外事故。它是指学生在正常教育教学活动中发生的伤害事故。它包括由于自然因素及不可抗力造成的学生伤害事故；学生特异体质、疾病，学校和学生自身不了解或难以了解而引发的事故；等等。（3）第三方责任事故。是指学校本身提供的各种场地设施和教育教学过程没有问题，而是由第三方的原因导致的伤害事故。它包括校外活动中，场地、设施提供方违反规定导致学生伤害事故；学生明显违反校规而对其他学生造成的伤害事故等等。另外，从事故原因角度也可以将学生伤害事故分为教育活动事故、学校设施事故及学生间事故。

根据《办法》提及的方方面面，制订措施，注重实效，严防死守，最大限度地消除隐患，避免学生伤害事故的发生。

3、掌握事故特点，分清法律责任。

从法律角度分析，学生伤害事故有其自身的特点：1.受害者多为不满18周岁的未成年学生；2.事故的处理往往牵涉到学生、学生家长、教师、学校以及校外有关部门等多方关系，涉及多方利益；3. 受害者多为独生子女，给学生伤害事故的处理带来巨大压力；4、经费不足使学校难以承受赔偿费用。

学生伤害事故必须具备的五个要件：（1）受害方必须是学生。即在国家或者社会力量举办的全日制学校（包括中小学校、特殊教育学校和高等学校）中全日制就读的受教育者。幼儿园内的幼儿、其他教育机构的学生及在学校注册的其他受教育者发生伤害事故，严格意义上不属于学生伤害事故，但可以参照学生伤害事故的处理方式予以处理。（2）必须有伤害结果发生。依据有关法律法规规定，这类伤害结果是指身体的直接创伤或死亡，不包括仅仅是精神上的伤害。（3）必须有导致学生伤害事故的行为或者不可抗力。导致伤害结果的原因可以是不可抗力，但更多的是行为，既包括学校领导、教师或者其他管理人员的行为，也可以是学生自身及其他学生的行为，同时，来自校外突发性、偶发性或者其他形式的侵害也是导致学生伤害事故的原因之一。（4）主观方面，绝大多数是过失，在某些情况下也可以是故意。（5）从时间和地点上看，伤害行为或者结果必须有一项是发生在学校对学生负有教育、管理、指导、保护等职责的期间和地域范围。

需要特别提及的是，因学校教师或者其他工作人员与其职务无关的个人行为，或者因学生、教师及其他个人故意实施的违法犯罪行为造成学生人身损害的，不应属于学生伤害事故范畴。另外，在学生自行上学、放学、返校、离校途中发生的；在学生自行外出或者擅自离校期间发生的；在放学后、节假日或者假期等学校工作时间以外，学生自行滞留学校或者自行到校发生的；以及其他在学校管理职责范围外发生的学生人身损害事故，是不是属于学生人身伤害事故，存在着不同的意见，但根据教育部颁布的《办法》中关于学生事故的界定和理解，这类事故属于一般的人身伤害事故，而不应该列入学生伤害事故范围。

4、事故一旦发生，及时妥善处理

学生伤害事故一旦发生，必须及时、妥善依法解决，做到公正合理，防止扩大不良影响。

不论是从理论还是从实践看，学生伤害事故大多是由于各方的过错造成的。既然存在过错，就存在减少甚至消除过错的可能；即使是没有过错方的学生意外伤害事件，也在一定程度上存在防范意外发生的可能。因此，全面、深入地剖析学校事故的防范举措，具有重要现实意义。当前，由于存在教育法律体系不够健全、教育普法力度不够大、伤害事故防范知识教育缺乏以及教育工作者在教育实践中对自己权利义务的界限认识模糊、教育监督不力等缺陷，导致法律的导向功能弱化，事故的防范意识和处理能力偏低。教育执法机关面对学生伤害事故，在善后处理、事故责任认定、赔偿途径等等一系列问题上，也经常显得茫然和消极。

5、理顺多方关系，争取社会支持

采取切实有效的对策，走出遭遇学生伤害事故的困境，乃当务之急。

（一）理顺学校与学生的法律关系。学校与学生关系的法律性质是妥善处理学生伤害事故、确定学校事故责任的法律基础，但这一法律关系性质争议很大。主要有四种不同观点：一是监护关系，认为未成年学生与其父母之间存在着监护关系，但在教育教学活动期间，学生实际上处于学校的管理控制之下，父母对其子女的监护权已经转移给学校，学校与学生之间存在着事实上的监护关系，学校应为未尽监护义务所造成的后果承担法律责任。这一观点一直以来都占居主导地位但又同时引发出诸多争议，随着《学生伤害事故处理办法》的出台，这一观点应该可以退出历史舞台。二是准行政关系，持此观点者提出，学校对学生承担着教育、管理和保护的职责，这是一种社会责任，在由国家提供经费的义务教育阶段，这一责任的社会性尤为明显，类似于行政管理，属于准行政关系。三是民事关系，因为学校与学生及其家长都是平等的民事主体，他们之间的关系应为民事法律关系。四是教育、管理和保护关系，认为在教育教学活动期间，学校对学生负有进行安全教育、通过约束指导进行管理、保障其安全健康成长的职责。我们认为，第四种观点是科学的，它有《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等法律法规为依据，相对而言争议较少，也越来越被社会各方所接受。

（二）学生伤害事故发生后，应坚持依法、客观公正、合理适当和及时、妥善处理原则。如前所述，学生伤害事故难以避免，一旦事故发生后，在处理过程中只有坚持一些基本原则才更有利于事故的解决，在最大程度上减少对学校教育教学秩序的影响。首先是依法处理原则，依法处理是当今社会处理一切事务必须遵守的原则，也是做到客观公正、维护当事人各方合法权益的根本保证。在学生伤害事故中的责任认定、责任承担、赔偿标准、处理方式等等，我国的教育法、教师法及未成年人保护法，以及民法通则、最高院有关司法解释等都有相应的或类似的规定，《办法》的出台更为事故处理提供了具体的法律依据。二是客观公正原则。即事故处理要求实事求是地分析和认定造成事故的原因，同时在依法保护学生合法权益之时也不能要求学校履行法律规定以外的职责。应实事求是地评价学校履行法定职责的情况和学生自身的行为以及第三人的行为。三是合理适当原则。主要是指在赔偿问题上，要根据责任认定依法赔偿，不能脱离损害后果的实际需要而提出不切实际的巨额索赔，也不应超出责任方的实际能力。四是及时妥善处理原则。学生伤害事故发生后，要及时救治受伤害学生，把伤害后果降到最低限度；要及时处理事故善后。久拖不决，只会增加事故处理难度，不利于恢复学校的教育教学秩序和受伤害学生家庭的正常生活秩序。

（三）争取社会支持和参加学校责任保险。学校事故的发生以及不能妥善处理，有时也与社会对学校的关心、支持程度有关。如学校的周围环境不当，就很可能会引发事故；事故发生后有关部门消极介入甚至坐视不管，会给事故的解决增加难度。在事故发生前与社会各方面充分沟通预防事故发生、事故发生后及时沟通以防止事态扩大，都是十分必要的。另外，由于学校一直以来办学经费都比较紧张，而有些学生伤害事故所引发的巨额赔偿直接影响到学校特别是中小学校的生存与发展。因此，有必要参加学校责任保险，把由于学校疏忽或过失造成的学生的人身损害，在法律上应由学校承担的经济赔偿责任转移到保险公司身上，由保险公司负责赔偿。转移学校教育风险，是走出学校面临的学生伤害事故困境的一条出路。

事实上，与学生伤害事故有关的法律问题还有许多，比如，学校为了预防事故发生而做出许多限制性规定与学校工作正常开展及学生受教育权和自由权的矛盾如何解决；有的学生伤害事故中，受害方冲击学校给学校教育教学秩序造成的负面影响及其他方面损害如何计算赔偿问题；学校在需要承担责任的学生伤害事故中，其赔偿金的来源问题；等等。这些问题有的是属于学校行政管理部门的问题，有的属于立法部门的问题，这里不再一一涉及。但是，学校作为国家教育的专门机构，保护学生的生命安全不是其唯一的目的，她还肩负着培养合格的全面发展的接班人的使命，因此，还应该结合其他教育法规防止对中小学学生的“显性”伤害转为“隐性”伤害。

二、深刻认识促进学生全面发展问题

1、改革培养模式，推进素质教育

《中国教育改革和发展纲要》明确指出：中小学要由“应试教育”转向全面提高国民素质的轨道。党的十五大报告也强调指出：“认真贯彻党的教育方针，重视受教育者素质的提高， 培养德智体等全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”。改革人才培养模式，由“应试教育”向全面素质教育转变，这是我国国民经济和社会发展对中小学教育提出的要求，是基础教育面临的一项重大任务。

《意见》阐明：实施素质教育是迎接21世纪挑战，提高国民素质，培养跨世纪人才的战略举措。为在下世纪中叶基本实现社会主义现代化，我国正在实行经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变、经济增长方式由粗放型向集约型转变，实施“科教兴国”和“可持续发展”战略。我国面临人均资源占有率低，科技、教育、文化相对落后和人口素质亟待提高的严峻挑战，面临国际综合国力激烈竞争的严峻挑战。要加快社会主义物质文明建设和精神文明建设，加强民主法制建设，促进社会全面进步。这一切归根到底将取决于高素质的劳动者和专业人才的培养。同时，义务教育的普及和终身教育的发展，也对基础教育提出了新的更高要求。因此，在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。

2、兼得“鱼”与“熊掌”，多种法规并行

《意见》明确了向素质教育转变的目标，树立了素质教育的基本观念。素质教育是以提高民族素质为宗旨的教育。它是依据《教育法》规定的国家教育方针，着眼于受教育者及社会长远发展的要求， 以面向全体学生，全面提高学生的基本素质为根本宗旨，以注重培养受教育者的态度、能力 ，促进他们在德智体等方面生动、活泼、主动地发展为基本特征的教育。素质教育要使学生学会做人、学会求知、学会劳动、学会生活、学会健体和学会审美，为培养他们成为有理想 、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民奠定基础。

但是，素质教育必须以各种各类的实践活动为载体，离开了实践活动这一载体，纸上谈兵，不仅不利于学生素质教育的培养，还可能将学生培养成凡事“只会动口不会动手”的“君子”，与素质教育背道而驰。

因此，实施素质教育与确保学生安全必须兼顾，力争兼得“鱼”与“熊掌”，二者必须齐驱并驾。

3、部门齐抓共管，优化教育教学

《意见》强调各级党政领导干部、教育行政部门的干部、中小学校长和教师要以国家的教育方针为指导 ，牢固树立正确的教育观、人才观和质量观，树立素质教育的基本观念，要面向全体学生， 承认个体差异，因材施教，使每个学生在原有的基础上得到生动、活泼、主动的发展；要为 学生获得终身学习的能力、创造的能力以及生存与发展的能力打好基础。因此各级党政、教育行政部门领导不能违背大多数人的意志，过度强调“安全”，把“人本”挂在嘴边，硬性规定，强权行事，把一线教育教学人员搞得诚惶诚恐，远避之而不及。其结果是让大家都觉得安全最重要，别的就无所谓了。甚至不敢严厉教育学生，怕承担“体罚或变相体罚学生”罪名，更怕由此引发学生因心理素质不佳，离家出走或出安全意外，教育力度由此变得苍白，更多的是抱着“多一事不如少一事”，得过且过、息事宁人的态度。以至本需严加管教的学生更加肆无忌惮，如此一来，反而留下了安全隐患，是管理泛滥，也是更不负责任的做法。

客观上，实施素质教育是一项复杂的社会系统工程，具有长期性和艰巨性。各级教育行政部门要以教育法律、法规为依据，结合当地实际，统筹规划，有计划、有步骤地积极推进素质教育的实施。各级教育行政部门要制定出明确的改革目标，使城乡每所中小学校办学条件达到“标准化”；管理水平达到“规范化”；校长、教师队伍素质优良，数量足够，结构合理，相对稳定；中小学走上促进学生主动、全面、和谐发展的办学轨道。为达到这一目标，当前各地要切实加强薄弱学校建设，努力缩小学校间办学水平的差距；要在普及初中教育的地方，取消小学升初中的考试，义务教育阶段的公办学校不招收高费择校生；建立并完善符合素质教育要求的课程、教材体系；优化教育教学过程；构建以实施素质教育为目标的督导评估制度和教育质量监控制度；建设一支高素质的校长和教师队伍。当地政府应做好各有关方面的协调工作，提供条件保障，使改革落到实处，争取在几年内初见成效。

4、更新教育理念，达到终极目标

《意见》明确规定各省、自治区、直辖市教育行政部门要进一步加强对课程、教材改革实验的统筹规划和领导，省级教育行政部门可根据条件和需要，组织力量在一定范围内就课程方案的调整进行探讨与实验。调整课程应本着有利于促进学生全面发展、提高教育质量，有利于促进当地经济建设和社会发展为原则，减少课程门类，减轻学生过重的课业负担，使他们有时间、有条件接触自然，接触社会，参加劳动，丰富生活经验，培养动手操作能力。

广大教师要更新观念，在新的教学观指导下，进行教学方法、学习指导方法和考试方法的改革，提高教学质量和效益。充分发挥学生的积极性、主动性，指导学生学会学习，使学生真正成为学习的主体，决不能以安全为借口规避自身义务，使学生成为“笼中的金丝鸟”，高分低能，中看不中用！

总之，多种教育法规并行并重是确保学生、家庭、学校、社会合法权益的前提保证。要想防止对中小学学生的“显性”伤害转为“隐性”伤害，就必须学好、用好各项教育法规，加强师德师风建设，明确责任义务，以事实为依据，以法律为准绳，“以人为本、以德治校、依法治教”，使学校在推进素质教育的道路上健康发展，使学生既有智慧的大脑，又有强壮的体魄，“德、智、体、美、劳”全面发展，真正达到现代教育的终极目标。

注释：

①                教育部政策研究与法制建设司：学生伤害事故处理办法释义及实用指南[M]，中国青年出版社，2002，9；

②                深圳自考网——论文中心——教育学：校园伤害事故立法：成效与问题并存；

【参考文献】

1、教育部政策研究与法制建设司：学生伤害事故处理办法释义及实用指南[M]，中国青年出版社，2002，9；

2、深圳自考网——论文中心——教育学：校园伤害事故立法：成效与问题并存；

3、天使免费论文 / 法学/法律 / 行政法 / 学生伤害事故及其法律责任浅析/金亮贤；

4、《中华人民共和国义务教育法》  1986.4.12；

5、《中华人民共和国未成年人保护法》 1992.1.1 ；

6、《中国教育改革和发展纲要》1993.2.13；

7、《中华人民共和国教育法》 1995.9.1；

8、《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》 1997.10.29；

9、《中共中央关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中发〔1999〕9号；